Andrés Lugo Risk | Director Ejecutivo
Dirección General de Alianzas Público Privadas
Cuando el presidente Luis Abinader nos confió la responsabilidad de dirigir la Dirección General de Alianzas Público Privadas, en febrero de 2025, nos instruyó inmediatamente la tarea de lograr que los proyectos de APP pudieran empezar a materializarse con mayor rapidez, fluidez y eficiencia. Esa tarea la iniciamos evaluando con todo el equipo especializado de la institución la experiencia acumulada durante los primeros cinco años de aplicación de la ley que rige la materia. Revisamos aquellos aspectos que podían hacerse más ágiles, funcionales y afines con las necesidades actuales del país. Desde entonces nos abocamos a un amplio proceso de diálogo, revisión técnica y construcción de consensos para actualizar una legislación que de por sí es moderna, pero que puede ser mejorada aun más.
La Ley No. 47-20, promulgada en febrero de 2020, creó por primera vez un marco integral para el desarrollo de alianzas público-privadas en nuestro país. Lo hizo sobre principios que debemos preservar: transparencia, libre competencia, responsabilidad fiscal, adecuada distribución de riesgos, rendición de cuentas y protección del interés público. Seis años después, su aplicación práctica nos ha permitido identificar con mayor claridad dónde funciona bien el sistema y dónde existen oportunidades para mejorar: en los tiempos de preparación y adjudicación, en la capacidad institucional para estructurar proyectos, en el financiamiento de los estudios necesarios y en la necesidad de adaptar los procedimientos a proyectos de distinta naturaleza y complejidad.
Los resultados de ese primer esfuerzo institucional se han reconocido internacionalmente. Dos ediciones consecutivas del Infrascopio, elaborado por Economist Impact con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, han destacado la fortaleza del marco regulatorio e institucional dominicano para las APP. En su edición 2021/22, el estudio situó a la República Dominicana entre los seis países de la región con mejor regulación e institucionalidad y destacó la solidez del marco establecido a partir de la Ley No. 47-20. En la edición 2023/24, el país volvió a ocupar el sexto lugar regional en esa dimensión, con una valoración particularmente positiva de su institucionalidad especializada, la solidez de su proceso competitivo y sus mecanismos de monitoreo y reporte.
Ese reconocimiento no significa, naturalmente, que el marco deba permanecer estático. El propio Infrascopio identifica oportunidades de perfeccionamiento en áreas como la preparación y financiamiento de proyectos, la sostenibilidad, la gestión de riesgos y la evaluación de resultados. Estas y otras áreas de mejora se han tomado en consideración en el proceso de revisión que hemos desarrollado, algunas mediante disposiciones incorporadas al proyecto de ley y otras a través de instrumentos que deberán desarrollarse en su Reglamento de Aplicación. Se trata, en efecto, de construir sobre una base reconocida y avanzar hacia una institucionalidad con mayor capacidad para transformar esa solidez normativa en proyectos efectivamente ejecutables.
Es precisamente desde esa base institucional, y no en ruptura con ella, que debe entenderse la reforma que el Poder Ejecutivo acaba de depositar ante el Senado de la República. La reforma parte del modelo construido en 2020 y busca hacerlo evolucionar a partir de la experiencia acumulada en estos años. El propósito es que los controles que protegen al Estado y los principios que rigen una contratación pública de largo plazo operen dentro de un sistema más eficiente, proporcional y capaz de llevar proyectos bien preparados a ejecución.
La primera lección que nos deja la aplicación de la ley es que el tiempo importa. Un proyecto de infraestructura que responde a una necesidad pública no genera bienestar mientras permanece durante años recorriendo procedimientos administrativos. Pero agilizar no puede significar improvisar. La respuesta correcta es distinguir entre los tiempos que son indispensables para estudiar, estructurar y proteger adecuadamente el interés público, y aquellos que responden simplemente a rigideces procedimentales que no agregan valor.
Ese es uno de los ejes centrales de la propuesta. Actualmente, los proyectos deben recorrer procesos que pueden extenderse considerablemente desde su evaluación y estructuración hasta la adjudicación. La reforma reorganiza etapas y crea mecanismos que permiten reducir estos tiempos cuando las características del proyecto lo justifican. Para determinados proyectos de menor complejidad, la meta es poder recorrer el proceso de evaluación, licitación y adjudicación en períodos considerablemente menores a los que hoy exige la práctica, manteniendo siempre la calidad de los estudios, la transparencia y la competencia.
Un ejemplo sencillo permite comprender la lógica. La legislación vigente estructura la licitación en dos grandes etapas: una primera fase de habilitación o precalificación y otra posterior para la presentación de las ofertas. Incluso cuando, luego de una convocatoria abierta, solamente un interesado resulta habilitado, el procedimiento obliga a mantener plazos concebidos originalmente para una competencia entre múltiples participantes. La reforma permitirá que, en esos casos, el pliego pueda autorizar la presentación anticipada de las ofertas técnica y económica. Si el mercado tuvo la oportunidad de participar y finalmente solo un interesado cumple los requisitos, no tiene sentido mantener períodos de espera que ya no producirán mayor competencia.
La misma lógica de proporcionalidad sustenta la creación de un procedimiento especial para determinados proyectos de menor complejidad técnica o financiera, de menor dimensión o con características particulares de concurrencia. No todos los proyectos APP son iguales. Una infraestructura de gran escala, con importantes compromisos fiscales y una compleja estructura financiera, no debe recibir necesariamente el mismo tratamiento procedimental que una iniciativa de características mucho más sencillas. La nueva legislación permitirá simplificar fases y reducir plazos en estos últimos casos, sin renunciar a los estándares mínimos que aseguren ofertas serias, competencia, transparencia y protección del patrimonio público.
También hemos querido enfrentar un problema que se presenta en los mercados de infraestructura alrededor del mundo: ¿qué debe hacer el Estado cuando, después de realizar un proceso competitivo, solamente permanece una oferta válida? La respuesta no puede limitarse automáticamente a aceptarla o perder todo el proceso. La reforma dota al Estado de alternativas más claras. Cuando esta posibilidad haya sido prevista desde el inicio en los documentos de la licitación, se podrá adjudicar, cancelar el procedimiento o procurar mejores condiciones mediante una negociación con el oferente remanente, dentro de reglas previamente conocidas y preservando el valor por dinero.
Pero una buena legislación de APP no puede concentrarse únicamente en acelerar licitaciones. La experiencia también nos ha confirmado que el verdadero desafío comienza mucho antes: en la identificación y preparación de buenos proyectos. No basta con tener necesidades de infraestructura ni buenas ideas. Para atraer capital privado de largo plazo es necesario contar con estudios técnicos, económicos, financieros, jurídicos, ambientales y sociales que permitan determinar qué proyectos son viables, cuáles conviene realizar mediante APP y cómo deben distribuirse adecuadamente sus riesgos.
Por esto, uno de los cambios que consideramos de mayor trascendencia es la creación de un Fondo Especializado para la Preparación de Proyectos de Alianzas Público-Privadas. Este instrumento permitirá financiar los estudios de preinversión, consultorías y trabajos técnicos necesarios para convertir una idea en un proyecto suficientemente preparado para salir al mercado. Además, se concibe con una lógica revolvente: cuando un proyecto cuya preparación haya sido financiada total o parcialmente con sus recursos resulte adjudicado, el adjudicatario deberá reembolsar los costos correspondientes, de manera que esos recursos puedan destinarse nuevamente a la preparación de otros proyectos. Preparar proyectos cuesta; no prepararlos adecuadamente cuesta mucho más.
La reforma también busca reforzar la capacidad técnica del Estado. Las instituciones públicas conocen sus sectores y sus necesidades, pero no todas cuentan con equipos especializados en la estructuración de proyectos APP. Por eso, la nueva legislación permitirá que encomienden a la DGAPP el diseño y estructuración de iniciativas públicas, aprovechando la experiencia técnica que el Estado dominicano ha venido desarrollando en esta materia. Al mismo tiempo, las instituciones que incorporen proyectos APP dentro de su planificación deberán contar con personal preparado para acompañarlos durante todo su ciclo de vida. Una alianza público-privada puede tener una vigencia de veinte, treinta años o más, por lo que el deber del Estado no termina con la adjudicación o firma del contrato. Es necesario administrar, fiscalizar y supervisar su cumplimiento durante décadas, velando por la calidad del servicio, los niveles de desempeño y la adecuada gestión de los riesgos.
Otro aspecto relevante es el fortalecimiento de la generación de iniciativas públicas y mejorar su articulación con las iniciativas privadas. Las propuestas del sector privado continuarán siendo una fuente importante de innovación, inversión y generación de proyectos, pero se incorporan mecanismos para que el Estado pueda identificar, priorizar y desarrollar sus propias iniciativas en función de las necesidades y prioridades nacionales.
Una innovación muy importante es la incorporación de los proyectos orientados a la optimización de activos públicos. El Estado dominicano posee infraestructuras, terrenos, hoteles y otros activos con capacidad para generar un mayor impacto económico y social. La nueva figura permitirá utilizar inversión y conocimiento privado para rehabilitarlos, modernizarlos, ampliarlos, operarlos o aprovecharlos de manera más eficiente, preservando la propiedad pública y protegiendo el patrimonio del Estado. Particularmente esta nueva herramienta establece una ruta segura y adecuada para crear mejores condiciones para que puedan generar mayor valor económico y social.
Estas reformas son el resultado de un proceso de amplia concertación. Durante estos meses hemos escuchado instituciones públicas, representantes del sector financiero y empresarial, inversionistas, desarrolladores, operadores, asesores y especialistas nacionales e internacionales. Hemos sometido ideas a discusión, recibido observaciones y revisado propuestas. Ese intercambio ha permitido enriquecer el texto y, sobre todo, confirmar una convicción: una legislación destinada a facilitar inversiones de largo plazo requiere confianza, y la confianza se construye con reglas claras, instituciones sólidas y diálogo entre todos los sectores involucrados.
El depósito de la propuesta ante el Congreso Nacional abre ahora una nueva etapa. Corresponderá a nuestros legisladores estudiarla, debatirla y enriquecerla dentro del proceso democrático. Ese ejercicio también forma parte de la construcción de una legislación sólida y perdurable.
La República Dominicana ha demostrado durante décadas que es capaz de crecer, atraer inversión, fortalecer sus instituciones y ejecutar grandes transformaciones. Los desafíos de infraestructura y servicios públicos que acompañan ese crecimiento exigen nuevas capacidades y mayores fuentes de inversión. El presupuesto público seguirá siendo fundamental, pero por sí solo no puede responder a todas las necesidades de una economía que aspira a continuar avanzando y elevar la calidad de vida de su población.
Las alianzas público-privadas no son un fin en sí mismas ni son apropiadas para todos los proyectos. Son una herramienta que debe utilizarse cuando demuestre que puede generar mayor valor para el Estado y para la sociedad. Nuestro deber es asegurarnos de que, cuando esa sea la mejor alternativa, el país disponga de instituciones capaces, proyectos bien preparados y una legislación que combine rigor con eficiencia.
Eso es, en esencia, lo que perseguimos con esta reforma: preservar lo que ha funcionado, corregir lo que la experiencia nos ha enseñado que puede mejorar y dotar al Estado dominicano de mejores herramientas para transformar necesidades públicas en proyectos que generen desarrollo, empleo, inversión y bienestar colectivo
