Félix Rosario Labrada
Abogado
Hablar de autonomía municipal sin hablar de dinero es como hablar de libertad sujeto a una medida de coerción. Esta reflexión, que puede ser incomoda, encuentra sustento tanto en la Constitución dominicana como en la doctrina jurídica nacional e internacional, en la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El problema, afecta cotidianamente la capacidad de miles de ciudadanos de acceder a servicios básicos que, por mandato constitucional y legal, deben ser gestionados por los gobiernos locales.
LA AUTONOMÍA LOCAL: UN MANDATO CONSTITUCIONAL
El artículo 199 de la Constitución dominicana de 2010 establece que el Distrito Nacional, los municipios y los distritos municipales gozan de patrimonio propio, autonomía presupuestaria, potestad normativa, administrativa y de uso de suelo. No es una simple declaración. Es un mandato operativo.
El artículo 2 de la Ley 176-07 va más lejos y detalla que el ayuntamiento goza de autonomía política, fiscal, administrativa y funcional. Es gestor de los intereses propios de la colectividad local, con patrimonio propio y con capacidad para realizar todos los actos jurídicos necesarios para garantizar el desarrollo sostenible de sus habitantes.
El Tribunal Constitucional, en su sentencia TC/152/13, interpretó estas disposiciones de forma precisa al indicar que: “En cuanto a su alcance, la autonomía supone la capacidad de automanejo administrativo y económico de las municipalidades, bien sean municipios o distritos municipales. Respetar su contenido esencial, equivale a no sujetar su capacidad de autogobierno a las decisiones de otras entidades que obstaculicen el cumplimiento de sus funciones”.
LA AUTONOMÍA FINANCIERA: EL NÚCLEO DURO DE LA INDEPENDENCIA LOCAL
La autonomía financiera de un gobierno local se manifiesta en dos dimensiones inseparables: la capacidad para generar ingresos propios y la potestad para decidir en qué gastarlos. Sin la primera, el municipio depende permanentemente de lo que le transfiera el gobierno central. Sin la segunda, su capacidad decisoria es puramente nominal.
El profesor Francisco Javier Ciriero Soleto, en su estudio sobre autonomía local y estabilidad presupuestaria, lo sintetiza con claridad: “la autonomía financiera puede considerarse una manifestación de la autonomía política, ya que se trata de poder destinar el dinero disponible a efectuar políticas propias, suponiendo la plena disponibilidad de los ingresos sin condicionamientos indebidos”.
Lo que la ley ordena: el 10% del Presupuesto Nacional
En la República Dominicana, el instrumento jurídico principal de la autonomía financiera municipal es la Ley 166-03, del 6 de octubre de 2003. Su artículo 3 es categórico: a partir del año 2005, los ayuntamientos participarán en el diez por ciento (10%) de los montos totales de los ingresos del Estado dominicano pautados en la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos. Esta transferencia, además, debe realizarse antes del día 25 de cada mes y, conforme al artículo 8 de la misma ley, sin aplicarle o hacerle ningún recorte. La norma no deja espacio a la discrecionalidad: es una obligación legal de cumplimiento mensual e íntegro.
La Ley 166-03 también establece cómo deben utilizarse esos fondos: un 25% para gastos de personal, un 35% para servicios municipales y operaciones, y un 40% para gastos de capital e inversión en obras de desarrollo económico y social. Es decir, la propia ley reconoce que el municipio tiene que poder planificar, construir y operar servicios, no solo pagar nóminas.
El Presupuesto 2026: lo que dicen los números
La Ley 99-25 de Presupuesto General del Estado para el ejercicio 2026, aprobada en diciembre de 2025 y vigente durante el presente año, fija los ingresos totales del Gobierno Central en RD$1,342,258,153,546 (un billón trescientos cuarenta y dos mil millones de pesos). Aplicando el mandato del 10% de la Ley 166-03, la transferencia que debería corresponder a los municipios asciende aproximadamente a RD$134,225,815,354.
Sin embargo, lo que la Ley 99-25 consigna en el cuadro 5 de fuentes específicas incorporadas al Fondo General del Tesoro es instructivo. La fuente 1955, que corresponde precisamente a la Ley 166-03, aparece registrada en el presupuesto por un monto de RD$96,966,869,168. A esa cifra se suma la fuente 1955 del cuadro 6 de fuentes específicas no incorporadas al Tesoro, por RD$26,570,260,465. Sumadas ambas partidas, el total presupuestado para transferencias municipales bajo la Ley 166-03 en 2026 alcanza aproximadamente RD$123,537,129,633. Fuente: Ley 99-25 de Presupuesto General del Estado 2026.
Más de diez mil millones de pesos que por disposición legal deben ser transferidos a los gobiernos locales no aparecen en el presupuesto aprobado. Y esto es solo la diferencia entre el deber legal y lo presupuestado, sin contemplar la diferencia entre lo presupuestado y lo efectivamente ejecutado o transferido, que históricamente ha sido incluso menor. Asimismo, la propia Ley 99-25, en su artículo 52, autoriza al Poder Ejecutivo a apropiar un monto inferior al que corresponde por ley a los ayuntamientos, lo que le otorga al Ejecutivo una posibilidad de escape permanente frente a la obligación que la ley impone.
Esta dependencia financiera crea una paradoja institucional grave: la Constitución garantiza la autonomía, pero el diseño fiscal real la vacía de contenido. No se puede gestionar autónomamente si no se cuenta con los recursos oportunos para hacerlo.
EL RECURSO PROPIO COMO CONDICIÓN DE LIBERTAD
Una de las grandes deudas del Estado dominicano con su régimen municipal es la potenciación de la tributación local. La Ley 176-07 reconoce a los ayuntamientos la facultad de crear y cobrar tasas por servicios, arbitrios y otras contribuciones especiales. Sin embargo, la base tributaria municipal sigue siendo estrecha, la morosidad es elevada y la capacidad técnica de recaudación es limitada en la mayoría de los municipios del país.
La solución no pasa únicamente por aumentar las transferencias del gobierno central, aunque estas sean necesarias y constitucionalmente obligatorias. Pasa también por fortalecer la hacienda municipal propia, modernizar los sistemas de cobro, mejorar la gestión de los servicios sujetos a tasas o arbitrios y, sobre todo, construir una cultura institucional donde el municipio asuma con seriedad su rol como ente recaudador al servicio de la comunidad.
El catedrático José Esteve Pardo, apunta que el principio de autonomía comporta que cada administración territorial es completamente autónoma en la gestión de las competencias que le han sido atribuidas. Pero esa gestión autónoma requiere, como condición material, contar con los medios económicos para ejercerla.
EL CONTROL EXTERNO LEGÍTIMO Y SUS LÍMITES
Reconocer la autonomía financiera no significa ausencia de rendición de cuentas. Significa, precisamente, que el control de la gestión municipal corresponde a instancias diseñadas constitucionalmente para ello: la Cámara de Cuentas, el Poder Judicial a través de la jurisdicción contencioso-administrativa, y el control social ciudadano.
Lo que no es constitucionalmente legítimo es que órganos del Poder Ejecutivo pretendan sustituir o condicionar las decisiones financieras de los ayuntamientos so pretexto de supervisión. El profesor Manuel Fermín Cabral, en su análisis sobre la autonomía de las administraciones locales y el control ejercido por la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), concluye que dicha entidad carece de competencia para validar o anular actos administrativos referidos a contrataciones realizadas por un ayuntamiento, pues ello implicaría vaciar de contenido la autonomía municipal, garantía constitucional por definición indisponible para el legislador ordinario y para la administración central.
La sentencia 305-14 del Tribunal Constitucional ya había abierto este camino al declarar improcedente el control en sede administrativa sobre entes con autonomía constitucional por parte de órganos integrados en el Poder Ejecutivo.
RECURSOS ECONÓMICOS SUFICIENTES: UNA EXIGENCIA DE JUSTICIA DEMOCRÁTICA
La descentralización no es solo una aspiración. Es una exigencia de justicia democrática. El ciudadano que vive en un municipio pequeño del Cibao o del Sur del país tiene los mismos derechos constitucionales que el residente del Distrito Nacional. Pero cuando su ayuntamiento no cuenta con los recursos para mantener el alumbrado público, recoger los desechos sólidos o habilitar un parque infantil, esa igualdad constitucional se convierte en retórica vacía.
El principio de suficiencia financiera, que impone al Estado garantizar a las administraciones locales los recursos necesarios para cumplir sus funciones, no es una concesión graciosa del gobierno central, es una obligación derivada directamente del modelo de Estado que la Constitución dominicana ha adoptado, un Estado Social y Democrático de Derecho, donde la descentralización política y administrativa no es opcional.
El profesor Esteve Pardo formula esta exigencia con rigor:” para que la autonomía local sea real y efectiva es preciso que los entes locales dispongan de suficientes medios económicos para el cumplimiento de sus fines. Si los recursos son insuficientes, la autonomía es ilusoria”.
REFLEXIÓN FINAL
La autonomía de los gobiernos locales en la República Dominicana está constitucionalmente garantizada, jurisprudencialmente confirmada y doctrinariamente incontestada. El desafío pendiente no es normativo. Es fiscal, institucional y político.
Los números del Presupuesto General del Estado 2026 no mienten. Mientras la transferencia que la ley ordena no se consigne ni se transfiera íntegra y puntualmente, mientras el Ejecutivo conserve la facultad legal de apropiar montos inferiores a los debidos, y mientras los municipios carezcan de la capacidad recaudatoria propia que equilibre esa dependencia, la autonomía municipal seguirá siendo, para la mayoría de los dominicanos, un derecho en papel.
Construir municipios fuertes no es debilitar el Estado central. Es fortalecerlo, distribuyendo su poder de manera legítima y eficiente. Es, en definitiva, honrar la promesa que la Constitución de 2010 hizo a cada dominicano que vive, trabaja y paga impuestos en su municipio.
