Por Rafael Eve
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Las instituciones del Estado responsables de la recaudación y fiscalización de los impuestos son la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) y la Dirección General de Aduanas (DGA), las cuales se denominan la Administración Tributaria (AT), ambas adscritas al Ministerio de Hacienda (MH), según el Art.6 de la Ley 494-06, el cual estipula la “tutela y supervigilancia” sobre estas para asegurar que “operen en un marco de eficacia, eficiencia, calidad y satisfacción al ciudadano”.
En junio de 2006 se promulgaron las leyes 226-06 y 226-07, las cuales le otorgaron a la AT personalidad jurídica y autonomía funcional, presupuestaria, administrativa, técnica y patrimonio propio.
A partir de la incorporación estas piezas, el MH perdió los méritos para atender los reclamos de los contribuyentes cuando no estuvieran de acuerdo con los actos de la AT.
Algo similar consta en el Art. 139 del Código Tributario (Modificado por el artículo 3 de la ley contemporánea 173-07 de Eficiencia Recaudatoria), el cual establece la vía judicial en los actos contra los cuales se haya agotado toda reclamación de reconsideración (en DGII y DGA), con lo cual se frena la vía administrativa sin la intervención del Ministerio.
Ambas leyes indican en su Art. 1 que el MH tiene la potestad de verificar que su funcionamiento se ajuste a las disposiciones legales. Sin embargo, ¿Cumple el MH con esta potestad si no admite el Recurso Tributario Jerárquico (RTJ) de los contribuyentes cuando estos no se sienten conforme con las pretensiones o actuaciones de la AT? ¿Se encuentra legalmente atado el MH, aun cuando la ley orgánica 107-13 sobre los Derechos de las Personas en su Relación con la Administración Pública, establece en su Art. 54 esta vía recursiva contra los Actos de los órganos bajo su control, incluso sin que medie la reconsideración?, máxime que esta ley finaliza su contenido derogando “todas las disposiciones contenidas en leyes generales o especiales que le sean contrarias” (Art.62), con lo cual se invalidan las pretensiones de la AT de no estar sujetas a un recurso ante el superior jerárquico.
El MH tiene la responsabilidad de “dirigir la Administración Financiera del Sector Público no financiero” (Art.3.6, Ley 494-06). Esto luce complejo frente a (i) la autonomía de los órganos de recaudación subordinados, por su rol de vigilancia respecto al “cumplimiento de la legislación y las normas tributarias nacionales” (Art. 13.6), (ii) el seguimiento y la evaluación que debe aplicar para incrementar la recaudación de los impuestos (Párr.3.5, Art.22), y (iii) siendo que el Ministro de Hacienda preside el máximo nivel de Gobierno del Consejo Superior de la Administración Tributaria.
Todo esto nos lleva a presumir contradicciones legales, porque el MH es (i) el responsable de la política fiscal del Estado, y (ii) el garantista de que el régimen legal de la tributación se aplique y se cumpla correctamente. Entonces, ¿será que no aplica, en el caso que nos ocupa, lo que estipula la Ley 247-12 de la Administración Pública, respecto la “adscripción y el control de tutela” de los órganos subordinados?, ¿será que poco valen la jurisprudencia y los precedentes internacionales de derecho comparado.
En mayo de 2017 el Tribunal Superior Administrativo (TSA), a través de su Sentencia 0030-217-SSEN-00120, pone en evidencia al MH como el “órgano superior a quien corresponde dar respuesta a los recursos jerárquicos que se interpongan contra las decisiones de las Instituciones Descentralizadas y Autónomas” (como la AT). El Tribunal es del criterio que, “siendo el recurso jerárquico un recurso administrativo de alzada, constituye un remedio jurídico puesto a disposición del administrado”, para que antes de acudir al proceso contencioso administrativo (en el Tribunal), sea revisado por el superior jerárquico del órgano que lo dictó. Agrega que si el Ministerio se niega a revisarlo “constituye una violación al derecho de defensa del contribuyente, y por vía de consecuencia, al debido proceso establecido en la Constitución de la República”.
El RTJ, o las vías similares existentes en otros países, constituye la prerrogativa de aplicación global que debe agotar la vía administrativa; porque no es usual que esto ocurra en los órganos subalternos, como ocurre en nuestro país. En Latinoamérica, por ejemplo: (i) en Bolivia se somete ante la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria (ARIT); (ii) en Chile ante el Servicio de Impuestos Internos, con asistencia gratuita de la Defensoría del Contribuyente, adscrita al Ministerio de Hacienda; (iii) en Honduras ante la Secretaría de Finanzas; en Perú ante la Superintendencia de Administración Tributaria, en México ante el Servicio de Administración Tributaria; en Brasil ante el Ministerio de Hacienda; en Argentina, ante el Ministerio de Economía, y así sucesivamente.
A pesar de los precedentes, la puerta de acceso a este recurso permanece cerrada en nuestro país, convirtiendo a la AT en una instancia única para atender los reclamos de contribuyente, forzándolo a una de dos: o paga los impuestos determinados (aun sean legales o no), o continua su reclamo por la vía judicial (el tribunal), quedando compelido a incurrir en un alto costo legal (abogados y demás) y un largo proceso (años) para hacer valer sus derechos y su dignidad. Esto no luce justo ni equitativo (Art. 243, Constitución Dominicana), porque parece coartar el debido proceso y el derecho de defensa, al imponerle el pago de un impuesto, henchido de recargos (usura), so pena de asumir una consecuencia aun mayor ($$) en sede jurídica, con lo cual se ve en medio de “el pleito del huevo y la piedra”, donde el más frágil se quiebra por la imposición desde el poder.
Al referir lo anterior, es inevitable traer a colación uno de los tantos casos de injusticia: Una persona física vendió en el 2010 un solar (sin título) en 400mil pesos. Diez años después, durante la gestión del certificado de propiedad iniciada por el comprador, la DGII incluyó el inmueble (con la vivienda que había construido el comprador) dentro de las propiedades del vendedor (del solar), forzándole a pagar el impuesto de propiedad (IPI) sobre la base imponible del el solar y la vivienda que ahora juntos sumaban alrededor de 4 millones de pesos, sin que importara el contrato original ni la prescripción ni la reconsideración ni la intervención de los niveles laborales más altos de la institución.
Para colmo, el valor pagado, con sus recargos e intereses, casi rozó el precio del solar que vendió 10 años atrás, los 400mil pesos, cuya obligación le correspondía al comprador (quien había levantado su casa allí durante esos años). Lo ocurrido sugiere que la institución advirtió que el dueño de la vivienda estaba exento (libre) de este impuesto, no así el vendedor, a quien le impuso el dogal con cuerdas evidentes de ilegalidad e injusticia. Así le forzó a pagar, sabiendo que este no disponía de ninguna otra prerrogativa (como el MH), sino la de acudir a los tribunales, a lo cual se vio imposibilitado de acceder para evitar que resultara “más la sal que el chivo” por los elevados gastos del proceso legal y por los años que tarda en concluirse. En simples palabras, luce la imposición de malicita desde el poder en contra del contribuyente, que es el que paga el salario de los servidores públicos.
A pesar del alto costo y la duración de los procesos en sede jurídica, cuando los casos son conocidos en los tribunales, los resultados a favor del contribuyente son contundentes, algo que reconoció el órgano recaudador en el contexto de un recurso de revisión que interpuso ante el Tribunal Constitucional (TC), con el cual intentaba anular una sentencia de la Suprema Corte de Justicia (SCJ-TS-22-0086), fracasando en su intención. En sus argumentos la DGII reclama que recibe “un porcentaje superior al 80% de decisiones adversas”, lo que parece evidenciar la insolvencia legal de la mayoría de sus resoluciones en contra los contribuyentes, y la urgencia en la reinstauración del Recurso Jerárquico ante el MH para asegurar los derechos y el debido proceso, y evitar daños ilegales desde el Estado sobre los contribuyentes.
Por eso es inaplazable, por su naturaleza sustantiva, la restauración del recurso jerárquico en el MH, para mitigar la ocurrencia de prácticas arbitrarias que atentan contra los principios del régimen tributario, por ejemplo, cuando el órgano recaudador:
a) Inhabilita o suspende el Registro Nacional de Contribuyentes (RNC) y/o los comprobantes fiscales y electrónicos, en violación al derecho constitucional de libertad de empresa, dado que no se supone que los medios tecnológicos no “sean utilizados para impedir, bloquear, suspender o desautorizar las actividades empresariales…” (TC/0322/14).
b) Aplica cautela sobre el anticipo durante la determinación por fiscalización de campo o de escritorio, las cuales “proceden única y exclusivamente cuando se fundamenten real y efectivamente en el riesgo de cobro del crédito tributario y la posibilidad inminente de la desaparición de los bienes del deudor” (TC/0830/18). La mayoría de los contribuyentes cautivos (formalizados) no representan riesgo de cobro para la AT, pero aun así le impone la acción cautelar.
c) Amplía el alcance legal de las normas generales que emite, prescindiendo de cualquier auxilio jurídico independiente que vele por la protección de los derechos, con lo cual se propicia una condición de juez y parte. La legalidad proscribe “cualquier posibilidad de modificar o desnaturalizar las leyes a través de instrumentos normativos infralegales” (TC/1003/23).
d) Suele imponer la determinación en su propia casa a través de la reconsideración, acto con el cual da fin a la vía de reclamo administrativa. Cuando no hay claridad y justicia en este proceso, se “origina a su vez violación a los principios de no confiscatoriedad y legalidad tributaria, pudiendo con ello incrementarse, de manera arbitraria, la carga del contribuyente” (TC/0493/15).
Hay suficiente sustento legal para reinstaurar el recurso tributario jerárquico, no solo en el derecho comparado (otros países), también en la jurisprudencia referida (SCJ-TS-22-0086) y, sobre todo, en la ley orgánica referida (la 107-13), que anula cualquier mandato que le sea contraria, dándole potestad al MH para atender los reclamos de los contribuyentes cuando se sienten lesionados o inconformes con la actuación de la AT, con lo cual evitaría (i) que se vulneren el debido proceso y los derechos de defensa de los contribuyentes, y (ii) que se frene la ocurrencia de prácticas arbitrarias y confiscatorias que dañen la economía de los que sostienen las cargas públicas.
